各县区人民政府，商丹园区管委会，市政府各工作部门、事业机构：

《商洛市进一步推进医药卫生体制改革的实施意见》已经市委深化改革领导小组会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

商洛市人民政府

2015年4月24日

商洛市进一步推进医药卫生体制改革的实施意见

2009年以来，我市按照中省统一安排部署，立足市情，大胆探索，深入推进医药卫生体制改革，取得了显著的阶段性成效，群众看病难看病贵问题有所缓解。按照国家确定的第一阶段（2009-2011年）缓解看病难看病贵问题，第二阶段（2012-2015年）建立基本医疗卫生制度框架，第三阶段（2016-2020年）实现人人享有基本医疗卫生服务的总体要求，目前我市医改正处于第二阶段最后一年，为巩固前一阶段成果，完成第二阶段任务，实现第三阶段目标，根据中省医改任务安排和时限要求，结合我市实际，制定本实施意见。

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实十八大、十八届三中、四中全会精神，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则和把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，以维护和增进全市人民健康为宗旨，以体制机制创新为突破口，以落实预防为主方针为目标，以依法行政为遵循，进一步强化政府职能，加大投入力度，强化工作措施，统筹推进综合监管、公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应、保障支撑等领域的改革，不断提高全民健康水平，促进社会公平和谐。

二、目标任务

紧紧围绕让人民群众“少生疾病、方便看病、看得好病、看得起病”的总体思路，加快推进公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应四大体系建设。2015年，建立起基本医疗卫生制度框架，使基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高，卫生总费用增长得到合理控制，群众负担明显减轻，看病难看病贵问题进一步得到有效缓解，全市人均期望寿命、孕产妇和婴儿死亡率等核心指标优于全国和全省平均水平，县域内就诊率和基层医疗机构首诊率分别达到90%、50%以上，为确保2017年镇安县完成综合医改试点任务、2020年全市实现人人享有基本医疗卫生服务的目标奠定基础。

三、基本原则

（一）坚持政府主导和引入市场机制相结合。处理好政府作用和市场作用的关系，既要破除以药养医，又要避免单纯的以政养医，把工作着力点放在保基本、强基层、建机制上，按照均等化、广覆盖的要求，建立与政府保障能力相适应的卫生制度，切实满足群众的基本医疗卫生服务需求。同时，发挥各类市场主体和社会组织的作用，动员和利用更多力量支持卫生事业加快发展。

（二）坚持制度建设与体制创新相结合。持续加强全民医保、基本药物、公共卫生管理等制度建设，从制度设计上保障人人享有基本医疗卫生服务。同时，进一步解放思想，大胆探索，不断推进理念创新、制度创新和发展模式创新，加快推进基本医疗卫生制度的建立，使医改成果更好的惠及人民群众。

（三）坚持让人民群众得实惠和调动医务人员积极性相结合。始终坚持为民惠民和为人民健康服务的医改方向不动摇，努力维护人民群众健康权益，不断提升全民健康水平。同时，切实保障广大医务人员的合法权益，营造尊医重卫的良好氛围，把医疗卫生队伍建设好、发展好，充分调动人民群众和医务人员参与医改、支持医改、拥护医改的积极性、主动性和创造性，形成改革合力。

（四）坚持立足市情与解决突出问题相结合。实事求是地总结我市医药卫生体制改革发展的成功经验，形成制度并逐步完善。同时，进一步强化群众导向和问题导向，着力解决好群众反映强烈的热点难点问题，解决好阻碍改革发展的突出问题，持续不断地把全市医改推向深入。

四、2015年改革的重点任务

（一）持续深化县级公立医院改革

重点解决县级公立医院公益性不强，管理制度不健全，就医秩序不规范以及相关配套改革不到位等问题。以破除以药补医为切入点，进一步深化保障机制和补偿机制等改革，提升县级公立医院服务能力，维护群众健康权益。

1.明确政府办医责任，加大政府投入，完善县级公立医院财政补助办法，落实好县级公立医院各项财政资金和政策，包括基本建设、大型设备购置、重点学科发展、人才培养、公共卫生服务补助、“三无”病人救助和县级综合医院人员基本工资70%以上及县中医医院、妇幼保健院人员基本工资100%纳入财政预算，足额落实零差率销售后的财政补偿资金，政府配套补偿资金100%到位。逐步化解县级公立医院历史债务。（市财政局、市发改委）

2.按照省政府17号文件要求，合理核定县级公立医院编制总量，落实县级公立医院进人自主权，逐步补充卫生技术人员，力争达到县域户籍人口每千人3.0张病床、床位和人员1：1.5的比例要求。（市编办、市人社局、市卫计局）

3.启动新一轮医疗服务价格调整，提高诊疗、手术、护理、床位和中医药服务等项目价格，降低药品和高值医用耗材价格，力争将药占比控制在40%以下，进一步理顺医疗服务比价关系。（市物价局、市卫计局）

4.建立和完善法人治理结构，落实县级公立医院经营自主权，实行理事会领导下的院长负责制，建立决策、执行、监督相互适应、相互制约的运行新机制。（市卫计局、市编办、市人社局）

5.全面推行聘任制度和岗位管理制度，实行岗位绩效工资制度，将职工绩效工资的60%作为奖励性绩效工资纳入考核，制定分配方案，合理拉开薪酬差距。(市卫计局、市人社局、市财政局)

6.推进医疗服务县镇一体化改革，每个县区建成2－3个区域医疗中心。（市卫计局、市发改委、市人社局、市财政局）

7.制定县级公立医院绩效考核办法，将医院的公益性质、医疗费用控制、医院管理和运行效率以及社会评价等作为主要量化考核指标，建立以社会效益、工作效率为核心的人员绩效考核制度和第三方评价机制。（市卫计局、市人社局）

（二）不断健全医疗服务体系

重点解决医疗服务体系不完善、资源布局不合理、运行机制不灵活、服务能力与群众需求不相适应等突出问题。进一步巩固完善基层运行新机制，积极推动社会办医，建立覆盖全市、布局合理、层次清晰、功能齐全的医疗服务体系，方便群众就医。

8.加强基层医疗卫生机构服务能力建设，基层医疗卫生机构达标率100%。更新镇卫生院设施设备，每个中心卫生院最少建成内、外、妇、儿、中医5个临床科室和B超、检验、放射3个医技科室，提高辅助检查能力和诊断准确率。（市卫计局、市财政局）

9.完成县及县以下医学类本科生招聘任务（10%公共卫生专业人才），通过设立专项周转编制等办法，落实“定向招聘医学类本科生纳入县级事业单位编制内管理”的政策规定，确保定向招聘人员有编有岗。多渠道为镇卫生院补充卫生专业技术人员，启动镇卫生院专项招人计划，平均为每个镇卫生院至少招录1-2人，确保基层卫生系统招人计划完成，力争到2015年底，镇卫生院缺编补员达到60%以上；县（区）财政按镇卫生院空编职数给予不低于人均公用经费一半的奖励补助。（市人社局、市编办、市卫计局、市财政局）

10.强化镇卫生院绩效考核和内部管理，制定符合镇卫生院实际的绩效工资分配指导意见，将职工绩效工资的60%纳入考核范围，单位当年业务收支结余可用于提高职工报酬，比例不高于30%。（市卫计局、市人社局、市财政局）

11.持续强化村卫生室建设，对移民搬迁、新农村建设中群众相对集中的行政村，采取整合项目资金，市、县（区）增加配套资金等办法，新建规范化村卫生室，逐步实现村卫生室举办形式由“民建公助”向“公办民营”转变。（市卫计局、市发改委、市财政局）

12.加强村医考核，对连续两次考核不合格的在岗村医实行解聘。建立乡村医生退出机制，完善村医养老制度。（市卫计局、市财政局、市人社局）

13.建立乡村医生后续补充机制，依托职业技术学院，定向培养一批人员作为乡村医生后备力量，探索建立村医队伍职业化建设途径。（市卫计局、市教育局、商洛职业技术学院）

14.足额落实村医各类补助，逐步提高村医待遇水平，稳定村医队伍。有条件的县（区），鼓励县级财政为乡村医生购买医疗责任险和人身伤害意外保险，提高村医抵御医疗风险能力。（市财政局、市卫计局）

15.积极引导支持社会办医。制定社会办医优惠扶持政策，放宽准入条件，简化审批程序，鼓励发展康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等稀缺医疗机构，满足多层次医疗保健需求。鼓励医养结合，对民办养老机构或服务设施内设的医疗机构，应取得卫生行政部门颁发的医疗机构执业许可证。符合医保和新农合定点条件的，应纳入定点范围，并向社会公布。（市卫计局、市发改委）

16.加强市级区域医疗中心建设，强化重点学科，突出医疗、教学、科研、公共卫生能力建设，充分发挥其指导、引领、辐射作用。启动城市公立医院改革试点，确定商洛市中医医院为试点单位，探索实行医联体加全科医生模式。（市卫计局、市财政局）

（三）完善全民医疗保障体系

重点解决保障水平总体不高、重特大疾病保障机制不完善、结算报销不及时等问题。进一步完善基本医保筹资机制，强化运行监管，建立分级诊疗制度，严控医药费用过快增长，减轻患者个人医药费用负担。

17.提高筹资标准。2015年，新农合、城镇居民医保财政补助标准同步提高到400元，农民个人缴纳100元，城镇居民个人缴纳150元。市、县（区）基金配套到位率100%。（市财政局、市人社局、市卫计局）

18.积极推进支付制度改革。推行按病种付费、按人头付费、总额预付等支付方式改革，配合分级诊疗实行差别化支付，强化医疗机构自律意识，有效控制医药费用不合理增长。（市卫计局、市人社局、市社保局）

19.完善大病保险政策，加大对代办公司和医疗机构的管控，保证制度平稳运行和基金安全。（市卫计局、市人社局、市财政局、市民政局）

20.完善疾病应急救助制度，定期申报、审核、支付疾病应急救助资金。（市卫计局、市人社局、市财政局、市民政局、市公安局）

21.完善城乡医疗救助方案，城乡低保对象政策范围内住院自付医疗费用救助比例达到65%以上，市内二级以上医院医疗救助实现“一站式”服务。(市民政局、市人社局、市卫计局)

22.整合城乡基本医保制度，探索建立基本医保+大病保险+疾病应急救助+民政医疗救助+商业保险的大医保制度框架。（市人社局、市卫计局、市民政局、市保险行业协会）

23.加快建立分级诊疗制度。制定分级诊疗实施意见，5月1日起在镇安县推行，年底前全市推开，通过完善药品供应配套政策、合理调整基本医疗保险方案等，提高对基层医疗机构和中医药服务的报销比例，加大门诊、慢病报销力度，引导群众理性选择医疗机构，基本建成“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的就医新秩序，力争实现基层首诊率50%以上。（市卫计局、市人社局）

（四）巩固完善基本药物制度

重点解决部分药物配送不及时、常用药廉价药短缺、医疗机构选择配送企业自主性不强等问题。进一步加强对公立医疗机构和配送企业的监管，规范药品“三统一”工作程序，保障群众基本用药需求。

24.增补基本药物目录。积极争取省卫计委将群众认可、疗效确切的药品增加到基本药物目录中，满足群众用药需求。（市卫计局）

25.加强药品配送企业监管。在省上将每家县级公立医院药品配送企业增加到5家以后，加大配送企业调整力度，整合卫生计生执法力量，组建药品督查队伍，加大药品供应全过程监管，组织医疗机构定期对配送企业进行评价，对不履行合同的配送企业，实行市场清退或末位淘汰制。（市卫计局）

26.规范公立医疗机构运行监管。落实政府办社区卫生服务中心、镇卫生院配备使用基本药物品规数不低于机构药品品规总数70%、社区卫生服务站和村卫生室不低于80%的规定，完善药品备案采购制度，推进药品电子监管系统建设，建立药品供应质量可追溯体系，提高基本药物使用监管能力。（市卫计局）

（五）提高公共卫生服务水平

重点解决部分公共卫生服务项目效率不高、质量不高、群众参与积极性差、成效不显著等问题，进一步强化公共卫生管理，实施健康行动计划，提高群众健康意识，让群众少生疾病。

27.完善公共卫生服务网络。加大疾病预防控制、医疗救助、卫生应急和综合监管等公共卫生服务体系建设，完成各级妇幼保健机构和计划生育技术服务机构以及执法监督机构资源整合，明确职责任务。（市卫计局、市编办、市财政局）

28.优化公共卫生服务方式。推进镇村卫生服务一体化管理，开展乡村医生签约服务，组建责任医师团队，定期进村入户巡诊，落实11类43项基本和6类19项重大公共卫生项目任务。全面开展项目绩效考核，提升项目实施质量和群众满意度，项目相关指标达到中省任务目标。（市卫计局）

29.规范公共卫生项目资金管理和使用。按照中省要求分配项目资金，合理确定乡镇卫生院和村卫生室任务分工，原则上将48%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，52%左右的基本公共卫生服务任务交由镇卫生院承担，绩效考核后拨付相应资金。（市财政局、市卫计局）

30.深入开展爱国卫生运动，扎实开展卫生创建活动，继续开展卫生改厕工作。巩固提升省级卫生城市创建成果，2015年底前通过省级卫生城市复审。（市城管局、市卫计局）

（六）强化行业内部监管

重点解决医改政策落实不平衡、医疗卫生行业内部监管能力不强、考核评价机制不健全等问题，进一步加大相关领域改革力度，注重改革的系统性、协调性和整体性，为深化医改筑牢基础。

31.制订县域卫生服务体系规划和医疗机构设置规划，明确公立医院所占份额，给非公立医院留出充足发展空间，原则上不再新办公立医院。严禁县级公立医院盲目扩大规模建设，统筹城乡卫生事业发展。（市卫计局、市编办、市发改委、市财政局）

32.加强医疗质量与安全管理。强化医疗机构、人员、技术、设备的准入管理，定期开展医疗质量督导评估。规范费用控制、财务运行等监管，加强医务人员医德医风教育，及时查处不合理诊疗行为。探索开展医师多点执业试点。（市卫计局）

33.强化医疗机构内部基础管理。建立科学高效的医疗机构内部管理机制，结合实际制定具体的管理办法，不断加强医院环境卫生、就医秩序、行政后勤、规划财务等基础管理，提升医院服务能力。（市卫计局）

34.加强卫生信息化建设。全面完成基层医疗卫生机构管理信息系统项目建设任务，推进居民健康卡的发行与应用工作，全市居民健康卡发卡量不低于100万张。二级以上医院推行电子病历，居民电子健康档案建档率达到85%以上，制定并落实远程会诊服务的政策措施，提高卫生行业管理效能和水平。（市卫计局、市财政局）

35.构建和谐医患关系。推进医疗责任保险，年内完成医疗责任保险制度建设。完善医疗纠纷第三方调解机制，医疗纠纷调解成功率达到80%以上。（市卫计局、市司法局、市财政局）

36.加强医改政策宣传和培训。每季度广播、报纸、电视、网络宣传医改分别不少于两次，医改相关业务培训不少于一次。（市卫计局、市财政局、市文广新局）

（七）加快镇安县综合医改试点进度

重点解决财政保障不足、体系建设进度缓慢等问题，进一步增加财政投入，巩固医改成果，创新管理办法，强化工作措施，加快六大体系建设，逐步建成与区域经济社会发展相适应、与人民群众健康需求相适应、覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。

37.扎实推进综合改革试点，在县级公立医院回归公益性、多渠道补充镇卫生院人员、建立分级诊疗制度、完善绩效评价机制、稳定村医队伍等方面加大工作力度，创新工作方法，初步形成新的制度框架，总结可复制的经验。（镇安县政府、市卫计局）

38.调整优化政府支出结构，加大政府投入，进一步提高医疗卫生事业费支出占财政总支出的比例。（镇安县政府）

39.做好镇安县妇女儿童医院迁建工作，2015年完成立项，2017年主体竣工。（镇安县政府）

五、保障措施

（一）加强组织领导。建立市、县（区）政府主要领导负总责，分管领导具体抓，相关部门分工协作、合力推进的工作机制，把改革任务落到实处。

（二）增加政府投入。市、县（区）政府在足额落实中省要求的资金投入时，将县级公立医院、镇卫生院历史债务进行打包分离。同时，制定实施卫生基础设施建设发展规划，由市医改办、市发改委、市财政局共同实施。

（三）强化督查考核。由市政府督查室牵头，每年对各县（区）、市级单位深化医改工作进行督导考核，建立问责约谈机制，对工作不力的县（区）或单位进行通报，对其负责人进行问责、约谈。

（四）做好政策培训。举办一期县（区）委书记、县（区）长和市、县（区）医改领导小组成员单位主要负责人医改政策专题培训班，提高认识，凝聚共识，推动医改深入开展。

附：2015年改革的重点工作及进度安排表