各县区人民政府，商丹园区管委会，市政府各工作部门、事业机构：

为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，加快政府职能转变，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，促进经济社会持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《陕西省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（陕政发〔2015〕10号）有关要求，现就我市深化预算管理制度改革提出如下实施意见。

一、完善政府预算体系，健全全口径预算制度

要加快建立包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的定位清晰、分工明确的政府预算体系，将政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年起，市本级和各县区要将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支转列一般公共预算；对继续纳入政府性基金预算管理的支出，与一般公共预算相关支出统筹安排，政府性基金可以安排的，一般公共预算可不再安排或减少安排。盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算统筹使用。完善国有资本经营预算制度，不断扩大国有资本收益征收范围。2015年市级国有资本收益上缴一般公共预算的资金比例不低于20%，以后按年度逐步提高。

二、完善部门预算编制，提高预算准确性

（一）细化部门预算编制。要根据预算定额标准和实际需要合理编制部门预算，并细化编制到支出经济分类科目，切实提高预算编制的准确性。对人员经费据实计算，足额保障；对保障单位基本运转的办公费、水电费、差旅费、租赁费等支出项目，在公用经费保障限额内，合理测算，确保运转需要；对“三公”经费及会议费、培训费等，要精打细算，按规定在限额内编列预算。对编列到部门预算的项目支出，各单位要结合职能职责，加大精简整合力度，提高项目设置的合理性和准确性。要划清基本支出和项目支出的内涵界限，逐步取消在项目支出中列支人员经费的做法。

（二）加强综合预算管理。各部门要将收入和支出全部纳入部门预算，都通过“一本预算”予以反映，提高部门预算的完整性。除了公共预算和基金预算等财政拨款之外，各单位安排使用的事业收入、经营收入、其他收入以及各类资金结余结转、其他自有资金等，都要全面纳入部门预算，统筹考虑安排。

三、积极推进预决算公开，建立透明预算制度

要进一步细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目。积极推进财政政策公开，特别是民生政策要向社会及时、全面公开，基层民生专项资金要将分配结果公布到户到人。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。要不断细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，并按经济分类详细反映。要加大“三公”经费预决算公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开，其中财政部门要公开本级“三公”经费总体支出情况，各部门要公开本部门“三公”经费支出的明细情况。各级各部门要不断细化预算编制，夯实预算公开的基础工作，对预决算公开过程中社会关切的问题，及时规范整改，完善制度。

四、实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制

（一）实施中期财政规划管理。各级财政部门要会同相关部门，结合国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策，研究编制三年滚动财政规划。要强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，提高财政预算的统筹能力。各部门要研究编制三年滚动规划，加强项目库管理，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。各部门拟出台的增支事项，要通过编制部门预算滚动规划的方式与中期财政规划相衔接。中期财政规划和部门预算滚动规划实行滚动更新管理。各级在编制2016年预算时，要同时编制2016—2018年财政中期规划。

（二）改进年度预算控制方式。各县区要根据年度经济形势和政策调整等因素，参考上一年预算执行情况，科学预测本年度收入预算。收入预算要由约束性转向预期性，不得在预算之外向收入征收部门和单位下达收入指标。一般公共预算审核的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和支出政策拓展。各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容；预算执行中如需增加或减少支出预算总规模，必须报经本级人大常委会审查批准。按程序经省政府批准后，市本级和各县区一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，一般债务规模纳入限额管理。加强政府性基金预算编制管理。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制；按程序经省政府批准后，市本级和各县区政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，专项债务规模纳入限额管理。国有资本经营预算要按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

（三）建立跨年度预算平衡机制。市本级和各县区一般公共预算执行中如出现超收，用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。在未还清上级临时救助资金之前，相关市县原则上不得新增年度收支缺口。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排;如出现短收，通过削减支出实现平衡。

五、加强财政收入管理，全面规范财税优惠政策

（一）加强财政收入管理。全市各级税收征管部门要切实加强税收征管，加快推进综合治税各项措施，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，落实国有资本收益权。完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。努力提高税收收入占财政收入的比重，改善财政收入质量。

（二）规范财税优惠政策。今后，除专门的税收法律、法规和国务院规定外，市本级和各县区起草其他法规、发展规划、区域政策和扶持意见等，都不得突破国家和全省统一的财税制度、规定税收优惠政策，不得对企业规定财政优惠政策。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源，严禁违反规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费。对违法违规制定与企业及其投资者缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴、以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，要予以取消。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。

六、优化财政支出结构，加强结转结余资金管理

（一）优化财政支出结构。要严格控制政府性楼堂馆所、“三公”经费、会议费、培训费等一般性支出。强化财政供养人员管理，积极推进人员信息资源共享和动态监控，切实解决违规进人、“吃空饷”等问题，确保全市财政供养人员只减不增。清理规范重点支出同财政收支增幅、生产总值、总人口等挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据需要统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。将所有预算资金纳入财政渠道统一分配，统筹保障重点工作。

（二）加强结转结余资金管理。各级各部门连续结转2年以上的财政资金，作为结余资金管理，收回财政统筹安排；市县区2年以上尚未使用或使用效益不高的上级专项资金，由上级财政收回；政府性基金结转规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，对常年累计结余结转资金规模较大的部门，在编制下年度部门预算时，要适当核减财政预算。建立预算执行进度和盘活存量资金考核制度、通报制度和监督检查制度，有效控制新增结余结转资金。

七、规范预算执行管理，提高资金使用效益

（一）硬化预算约束。部门预算一经批复，原则上不再调整；除无法预见的临时性、特殊性支出事项及新出台的政策外，财政部门一般不再追加预算；必须在当年增加安排的自然灾害救灾等应急支出，从预备费中调整解决；数额较大、预算年度内难以解决的支出，列入下年预算。预算确定后，各级财政部门应在本级人大批准预算后的20日内向各部门批复预算，各部门应在接到财政部门批复后的15日内向所属各单位批复预算。加快转移支付预算正式下达进度，市级财政接到中省一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到各县区或项目实施单位。除据实结算等特殊项目外，市本级和各县区对一般性转移支付和专项转移支付，应分别在本级人大批准预算后的30日和60日内正式下达。县区财政接到上级一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内将预算正式下达到乡镇政府或项目实施单位。规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照中省财政部门的有关规定办理。

（二）规范国库资金管理。全面清理整顿财政专户，一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。确需新开设非专项支出类财政专户的，市县财政部门须提供相关开设依据，经省财政厅审核同意后，报财政部核准。严格权责发生制核算范围，各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。

（三）健全预算绩效管理机制。要全面推进预算绩效管理工作，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，积极开展财政支出事前评审，强化预算执行监控，构建贯穿预算编制、执行、监督全过程的绩效预算管理机制。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为编制三年滚动财政规划、调整支出结构、完善财政政策制度和预算安排的重要依据。

八、规范地方政府债务管理，防范化解财政风险

从2015年起，市本级和各县区债务实行限额控制和预算管理。省财政厅将根据市本级和各县区债务举借计划、债务风险及财力等因素，确定举债限额，经省政府批准后下达。地方政府举债采取发行一般债券和专项债券的方式，其中市县级债券由省政府代为发行。剥离融资平台公司政府融资职能。政府一般债务纳入一般公共预算管理；专项债务纳入政府性基金预算管理。市本级和各县区债务资金，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于竞争性项目和经常性支出。研究建立权责发生制的政府综合财务报告制度。政府主要负责人是政府性债务的第一责任人，要认真抓好政策落实。要将政府性债务作为一个硬指标纳入年度目标责任考核范围，强化责任追究。

九、严肃财经纪律，确保改革措施落实到位

各县区、各部门要严格遵守《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国政府采购法》等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金。各县区要对财经纪律执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金等涉及违规违纪的行为，要依法依规严肃处理。

深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，任务艰巨，面临许多矛盾和困难。各县区、各部门要从大局出发，充分认识深化预算管理制度改革的重要性、紧迫性和艰巨性，牢固树立依法理财观念，确保在法治轨道上推进预算管理制度改革。市财政局要发挥牵头作用，加强组织协调，抓紧制定深化预算管理制度改革的具体办法，印发市级部门、各县区执行。各级各部门要切实加强组织领导，扎实做好各项改革落实工作，合力推进改革顺利实施。

商洛市人民政府

2015年12月3日